Prise de position àpropos de la loi sur les douanes

1 Introduction

Garanto représente environ 40% du personnel de l’OFDF, dont des cadres et des spécialistes des domaines du personnel civil et du Corps des gardes-frontière. Le personnel de l’OFDF est directement concerné par cette loi. Les organes directeurs de Garanto ont donc décidé de rédiger une prise de position sur le présent message.
La LE-OFDF (Loi fédérale définissant les tâches d'exécution de l’OFDF) est l’expression de la réorientation totale que s’est imposée l’autorité douanière suisse. L'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières n’a reçu aucun mandat politique à ce sujet. Garanto a expressément salué le message relatif au programme de numérisation DaziT. Certes, ce message mentionnait de manière très vague les conséquences sur les structures organisationnelles de l’AFD, mais la réorganisation n’a pas été abordée lors des débats au Parlement fédéral.
Les associations de personnel et les employés ont été et continuent à être mis devant le fait accompli.

2 Résumé de la réponse à la consultation

De manière générale, Garanto a constaté que la protection douanière est mise au premier plan, et doute que la taxation et le contrôle des marchandises puissent être exécutés en grande partie par de nouveaux logiciels. Nous avons fait référence aux nombreuses délégations de compétences au Conseil fédéral, au DFF et au nouvel OFDF. De nouvelles réglementations ont partiellement répondu à cette demande.
Nous avons retenu que l’AFD ne doit pas évoluer vers une nouvelle organisation, car elle n’est pas en concurrence avec d’autres administrations et n’exécute pas de tâches relevant de la souveraineté de l’État. Le présent message n’en parle plus, mais la restructuration massive de l’AFD est un fait.
Nous avons contesté la collecte de données personnelles sensibles. Le message répond en partie à cette demande en fixant de nouvelles règles pour savoir qui a accès, comment et quand. Nous avons aussi exigé que la caisse de prévoyance Woka soit intégrée dans la loi. Nous n’insistons plus sur ce point, car la réglementation prévue au niveau de l’ordonnance suffit. Nous avons expressément salué la subordination du personnel de l’OFDF aux tribunaux civils. Rien n’a changé à cet égard dans le message.
En résumé, nous écrivions que les problèmes en suspens (modification de la pratique du droit pénal et du système de recours) ne justifiaient pas une révision complète de la loi. La Loi sur les douanes du 18 mars 2005 en vigueur a été complétée en 2016, notamment en ce qui concerne les systèmes d'information (art. 110a-h).

3 Prise de position sur la LE-OFDF

3.1 Le nouveau profil professionnel ne tient pas ses promesses

Le contrôle des marchandises, des personnes ou des moyens de transport nécessite toutefois des connaissances spécialisées par domaine. La fusion des profils professionnels de garde-frontière et de spécialiste de douane dans le nouveau profil professionnel abolit ces connaissances spécialisées. Elle débouche sur une formation superficielle dans tous les domaines. On obtient des généralistes à la place de spécialistes. Les domaines de contrôle ne peuvent plus être encadrés, contrôlés et enseignés avec la profondeur et l’exhaustivité requises. D’un point de vue technique, le nouveau personnel est garde-frontière (rapport:14). Cela se voit désormais aussi dans la formation. Par exemple, la spécialisation « M » (contrôle des marchandises commerciales) n’a officiellement lieu que sur place « on the job ».
La tâche mentionnée à l’article 7 LE-OFDF 'Surveiller et contrôler la circulation transfrontalière des marchandises et des personnes ainsi que les moyens de transport utilisés' (contrôles dits à 360 degrés ; message : 53) tente de justifier le nouveau profil professionnel. Or, ces tâches ont toujours été effectuées. Sous l’ancienne Loi sur les douanes déjà, les contrôles coordonnés entre gardes-frontière et spécialistes de douane peuvent avoir lieu et ont eu lieu. La répartition du personnel entre spécialistes du contrôle des marchandises (spécialistes civils de douane) et spécialistes du contrôle des personnes (gardes-frontière) n’a en aucun cas empêché la mise en réseau des contrôles, comme l’affirme l’OFDF dans le rapport de la CdG-E (rapport : 10).
Il s’avère que cette transformation du personnel a des conséquences fondamentales sur l’exécution des tâches par les autorités douanières. Cette transformation a aussi des répercussions sur le service public local. La clientèle reçoit moins de soutien, ce qui entraîne davantage de répression lors des contrôles. Comme la CdG-E le constate dans son rapport (page 15), il est problématique que l’AFD et le DFF aient déjà pris des décisions fondamentales concernant la formation du personnel de l’OFDF. Si l’entrée en matière sur la loi est acceptée, nous saluons une discussion politique à ce sujet.

3.2 L’arme et l’uniformisation engendrent un grand sentiment d’insécurité chez les anciens spécialistes de douane

Depuis le 1.1.2022, toutes les personnes appartenant au domaine de direction Opérations portent un uniforme, donc aussi le personnel civil qui n’a encore reçu aucune formation en matière de sécurité. Elles se sentent désormais fortement limitées dans leur sécurité personnelle et craignent de se retrouver dans une situation critique lors de contrôles communs avec leurs collègues gardes-frontière, car elles sont perçues comme armées alors qu’elles ne le sont pas. Dans ce genre de situation, il peut aussi y a avoir un risque sécuritaire pour des personnes extérieures. De plus, la question se pose de savoir qui porte la responsabilité en cas d’accident.
Dans le rapport de la CdG-E, l’Office fédéral de la justice estime problématique qu’avant même l’entrée en vigueur de la LE-OFDF (rapport : 19), les membres du Cgfr ne soient plus les seuls à se présenter en uniforme et armés. Dans sa recommandation 1, la CdG-E a donc suggéré de s’assurer que le nombre de personnes portant une arme et un uniforme n’augmente pas nettement avant l’entrée en vigueur de la révision de la loi (rapport : 21). Dans sa prise de position, le Conseil fédéral exclut tout armement allant au-delà de l’art. 228 OD jusqu’à l’entrée en vigueur du nouveau droit douanier (prise de position : 7). Mais dans l’intervalle, le personnel jusqu’ici civil de l’OFDF a déjà dû déclarer sa disponibilité par écrit. Beaucoup d’employés n’ont pas le choix, comme nous l’ont indiqué de nombreuses réactions. Les personnes concernées sont convaincues que sans uniforme et sans arme, elles vont se retrouver sur une voie de garage concernant les possibilités d’engagement et de développement. Nous ne sommes donc pas surpris que selon la réponse à l’interpellation 22.3499, 65% d’entre elles sont prêtes à suivre la formation aux armes.
La loi en dit peu sur l’armement du personnel de l’OFDF, ce qui ne peut que signifier un chèque en blanc pour le Conseil fédéral et la direction de l’Office. Cela engendre une grande insécurité chez le personnel.
Dans sa prise de position, le Conseil fédéral renvoie aux articles 18 et 21 de la Loi sur le personnel de la Confédération, et à l’article 70 de l'Ordonnance sur le personnel de la Confédération (prise de position : 6). Or dans ces articles, il est question de tenues de service et de travail. Certes, du personnel civil a déjà porté des vêtements de service par le passé. Mais il faut distinguer clairement les vêtements de service des uniformes. Contrairement aux vêtements de service, les uniformes ont avant tout un effet de signalisation montrant à l‘extérieur des caractéristiques individuelles importantes par rapport au pouvoir de disposition et aux compétences du porteur.
Pour cette raison, nous sommes clairement favorables à une discussion politique. Aussi longtemps que seul le Cgfr a la légitimité nécessaire selon la loi, il faut également discuter des bases légales nécessaires.

3.3 Le traitement de données personnelles sensibles est hautement problématique

Les nouveaux contrôles réguliers à 360 degrés rendent inéluctables la collecte et l’analyse systématiques de données personnelles hautement sensibles pour le contrôle ciblé des personnes.
La douane n’a pas pour tâche principale la collecte de données, mais le contrôle du trafic frontalier et la perception de taxes. Dans sa prise de position sur le rapport de la CdG-E, le Conseil fédéral explique que l’accès aux données sensibles continue à être réservé en principe aux membres du Cgfr, conformément aux bases juridiques existantes (prise de position : 7). Or il n’en est rien. Conformément à la directive interne « Règles d’engagement pour le personnel non armé », ces activités de contrôle peuvent également être effectuées par du personnel civil. Si les employé-e-s ont réussi un contrôle de sécurité relatif aux personnes, ils peuvent consulter et utiliser les données personnelles dans les systèmes comme eneXs, Ripol, SYMIC. (Source : Règles d'engagement 360° état au 1.1.2021). Le contrôle de sécurité est très strict et il va de soi qu'en cas d'échec, les spécialistes de douane doivent être assurés de conserver le même niveau de fonction et de salaire.
Nous considérons que les explications relatives à la protection des données (articles 120ss) sont très problématiques, car certaines personnes doivent être fichées.

3.4 La nouvelle loi crée un nouveau monstre législatif

La présente LE-OFDF contient 219 articles. Dans le message relatif à la LE-OFDF, des articles d’actes législatifs secondaires sont également mentionnés sur environ 90 pages. La loi ne remplacera pas entièrement les actes législatifs existants, mais elle tente de simplifier et d’unifier certaines parties d’actes législatifs existants les plus divers. Ce n’est qu’une tentative. Le résultat est davantage un nouvel acte législatif compliqué et complexe. En comparaison, l’ancienne Ordonnance d’exécution sur les douanes (RS 631.01) ne compte que 247 articles, soit quelques articles de plus que la nouvelle loi.
La LE-OFDF aura également un effet de complication sur l’élaboration et la conception du paysage réglementaire. Le défi consistera à déterminer si les nombreuses réglementations désormais réunies au niveau législatif dans la LE-OFDF doivent être développées dans les ordonnances spéciales des actes législatifs secondaires ou dans l’Ordonnance d’exécution de l’OFDF (OFDF- O d’ex).
Globalement, Garanto s’attend à une complication disproportionnée du paysage des lois et ordonnances, due à la tentative impossible d’uniformiser au niveau législatif ce qui ne peut pas l’être.

3.5 L'uniformisation de la réglementation crée une inégalité et une insécurité juridiques

Garanto considère comme irréalisable la tentative d’imposer dans une loi une uniformisation des réglementations les plus diverses de tous les domaines économiques. Pour s’en sortir, la LE-OFDF contient dans un nombre excessif d’articles la disposition selon laquelle l’OFDF ou le Conseil fédéral peut encore définir ses propres réglementations (spéciales) par voie d’ordonnance. Ce qui implique une compétence réglementaire élevée pour le Conseil fédéral.
De plus, les explications dans les ordonnances doivent être formulées de manière vague à cause de l’effet d’uniformisation, et une grande marge de manoeuvre est laissée à l’OFDF. L’augmentation de la marge de manoeuvre réglementaire et discrétionnaire de l’OFDF risque de créer une inégalité juridique latente et une insécurité juridique.

4 Nous recommandons le rejet de la LE-OFDF

Notre analyse de la LE-OFDF a montré que la loi actuelle est insuffisante. Les processus essentiels de taxation douanière et fiscale sont déjà numérisés depuis les années 90 et ont été réglés par le complément de la loi sur les douanes de 2016. La LE-OFDF est plutôt nécessaire pour une réinterprétation radicale et une redéfinition du mandat de base de la douane. Le contrôle des marchandises commerciales ne semble plus important. Par contre, les deux tiers (environ 150 articles) de la LE-OFDF traitent de la poursuite pénale des personnes, de la collecte, de l’analyse et du traitement des données personnelles, ainsi que des règles relatives au contrôle des personnes et aux mesures policières.
Nous recommandons donc le renvoi de la LE-OFDF. Une discussion de fond doit avoir lieu sur la nouvelle orientation de l’OFDF et sur le nouveau mandat de base. De plus, nous saluons une réflexion et une discussion approfondies sur :

• la fusion des deux profils professionnels garde-frontière et spécialiste de douane
• le nouveau profil de formation de spécialiste en douane et sécurité des frontières
• l’uniformisation et l’armement des spécialistes civils de douane
• la collecte de données personnelles sensibles.

Nous nous rallions à l’avis de la CdG-E, selon lequel il s’agit de légitimer a posteriori des mesures déjà mises en oeuvre, qui nécessitent en fait une décision politique. Le législateur est mis devant le fait accompli.
Nous demandons la suspension immédiate de toutes les autres mesures de transformation organisationnelle de l’OFDF, comme les programmes de formation continue « Allegra » prévu, jusqu’à ce que les choses soient claires sur la future conception de la législation douanière et que des bases juridiquement valables soient disponibles.

Sources :

1 Transformation de l’AFD en OFDF : aspects légaux et opportunité. Rapport de la Commission de gestion du Conseil des États du 23 mai 2022
2 Rapport de la Commission de gestion du Conseil des États du 23 mai 2022 « Transformation de l’AFD en OFDF : aspects légaux et opportunité »
Prise de position du Conseil fédéral du 30.8.2022
3 Message des Conseil fédéral sur la Loi fédérale sur la partie générale relative à la perception des redevances et sur le contrôle de la circulation transfrontalière des marchandises et des personnes par l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (LE-OFDF)